土地私有化:地票、土地流轉與農民的消亡

根據中國社科院的調查,八成農民工不願放棄農村土地以換取城市戶口

野草, 中國勞工論壇

本文選自第13期《社會主義者》雜誌,如有意訂閱本雜誌,請電郵:twsocialist@gmail

30年來,中國政府所推行的資本主義城市化和新自由主義經濟政策正使億萬底層農民飽受壓榨,農村社會日益破敗,小農濟岌岌可危,大量青壯勞動力外流,農民作為一個階層正在逐步消亡。

此前30年毛時代嚴格執行的戶籍制度原本是專制僵化的官僚計劃經濟用來將農民束縛在土地上的“鎖鏈”——但在以工農剪刀差盤剝農民和限制其人身自由的同時,也以土地和集體化經濟提供相應的生存保障。

隨著資本主義經濟的發展、對勞動力的渴求和城市化的發展,這一束縛農民的鎖鏈本身也日益成為阻礙市場經濟發展的絆腳石,市場(其實質就是資本)對於勞動力與利潤的需求,不停地撬動了這一對億萬農民的束縛。今天遍佈全國的2到3億農民工在經濟屬性上已經越來越成為自由的“工資奴隸”,但是在法律上卻仍然受到城鄉兩元戶籍制度的限制。

因此,不僅是資產階級民主派越來越呼籲要徹底取消戶口制度,實現勞動力自由流動和建立完全競爭的勞動力市場;即使官僚專制當局為維持現行的經濟發展模式,也開始推行“逐步有計劃地”農轉非(農民的農村戶口轉換成非農村戶口)和土地使用權的流轉。官僚們希望以此實現生產力兩大要素——勞動力與土地——“可控制的”的商品化和市場化,也就是資本主義化。

地票

“地票”就是當局這一政策的產物。目前在重慶和四川成都等地,地方政府將農村宅基地(農民用來建房的土地)及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地,經過複墾,從而可以增加出虛擬的城鎮建設用地指標(俗稱“地票”)。在中國的農村,土地並不是國有的,而是集體擁有的,迄今名義上作為集體構成的每鄉每村的農民從整體上擁有當地土地的產權,而個體的農民則擁有有固定期限的某一塊田地的使用權。

由於工業化和城市化的需要,且缺乏有計劃的控制,各地官僚政府為追逐利潤將大量農村耕地無序開發和佔用成為城市建設用地。而北京中央當局出於糧食安全和維護統治的整體考慮,設定了18億畝耕地紅線,要求新增的城鎮用地要和新增的耕地掛鉤,這項制度設計被稱為“城鄉建設用地增減掛鉤”政策。基層政府通過將新農村建設和農民集中居住等方式(“農民上樓”)而節省出宅基地,以產生這些建設用地指標(“地票”),企業只有通過在專門的交易所購買這些“地票”,使自己的工業建設和商業住房開發納入當地政府新增建設用地計畫中,以在城市周邊增加相同數量的城鎮建設用地。

現階段中國實施“地票”制度的只有西南重慶和成都兩座城市,但據說其遠期計畫是逐步推廣全國。根據《香港商報》報導,自2008年12月4日,重慶農村土地交易所掛牌成立並在當日交易中國第一張“地票”以來,重慶農村土地交易所已累計組織成交地票價值一百多億元(人民幣,以下同)。成都農村產權交易中心在2010年12月17日成交均價每畝72.5萬元,最高價92萬元,最低價46.5萬元。之後被國土部叫停,但由於市場需求和地方政府對於出賣土地收入的渴望,於2011年5月9日重新開始拍賣地票。雖然相關檔聲稱,“地票”交 易制度能夠實現城鄉級差地租的價值化,成為城市反哺農村的資金來源;地票收益除繳納少量稅費外,絕大部分歸農民家庭所有,即使是農村集體經濟組織獲得的土 地收益,也主要用於當地農民社會保障和新農村建設等。但在實踐中,交易額中的一小部分而已。而其餘大部分收益除了用於複墾的工程費用之外,全部用於補充縣 級政府和鄉鎮的財政,也就是地方官僚政府的基礎建設和各種開支。

一畝宅基地(666.7平方米)的“地票”在交易所能拍賣十幾萬元,但多數農民從中卻只能得少部分補償。一些區縣根據土地所在位置和土地上房屋的結構與新舊程度,每平方米的宅基地補償一般只有區區數十元(請見下表)。

(以西南某縣檔,賠償按照房屋建築面積計算。而據筆者瞭解該縣的補償水準在當地並不算是很低的標準)

 簡易結構(簡易柵房)
  每平方米40元
 土木結構
  每平方米70元
  磚結構(瓦蓋)
  每平方米90元
  磚結構(預製蓋)
  每平方米120元
如果是666平米(一畝地)的土木結構的房屋(事實上普通農民很少能修造達到600平方米的住房),一戶農民也只能得到4.2萬元的賠償,這就意味著農民得到補償無法和地票收益成正比。根據該縣檔顯示其地票出售後,扣除給農民的補償,所得收益分配為縣財政75%,鄉(鎮)20%,縣國土房管局5%。由於地方政府的各種基礎設施工程又往往是官員獲取灰色和非法收入的重要來源,而這種複耕建設又是體現政績的良好手段。所以,眾多基層官員對這種工程項目往往樂此不疲。為了更多新增耕地以彌補城鎮建設用地,地方政府還通過“新農村建設”建造所謂集中化的農民新居(“農民上樓”),以大量減少農民住房的土地佔用。由於這些農民遠離本來承包的土地被集中到新建居住中心,使農民下地幹活不方便,也為土地流轉提供了新的推力。

與之相應,政府推出的另一措施是“農轉非”。通過將眾多農民戶口轉成城市戶口,他們中的很大一部分會退出原來掌握的宅基地。根據《中國經營報》報導,“重慶市農委的計算表明,重慶一個農村人口轉化為城鎮人口並退出宅基地,可節約建設用地170平方米,如果未來10年重慶有1000萬農民轉戶進城,就可複墾增加耕地250多萬畝。這意味著,如果複墾耕地上市將形成250萬畝地票。”

然而用所謂“增減掛鉤”的方法真的守住了“18億畝耕地紅線”了?根據媒體的報導,各地地方在耕地面積和庫存存糧方面都存在虛報的現象。至於複墾出的土地是否能生產糧食,糧食產量是否真如官方所稱的年年增產,則並不為官僚們真正在意,而成為了又一個統計上的數字遊戲。

大量土地閒置、城市擴張不斷、由於缺乏農村基礎水利建設投入和短視逐利,如今中國很多省份幾乎年年都能遇到的“百年不遇的自然災害”;近幾年來糧食進口逐年大幅增加就已經證明糧食產量已經無法滿足國內需求,當局現行制定的耕地保護和農業政策已經不能實現其目標。

資本家和官僚集團為追逐利潤而進行的房地產開發和工業擴張是絕不會因為各種表面惠民的政策而停步。而“建設用地增減掛鉤”政策本身也成為了官僚和地產投機商追逐利益的手段。

土地私有化

雖然當局並沒有將明確的土地產權私有化作為法律或者政策大力推廣,然而當局所推行的重商和新自由主義政策造成事實上的土地私有化。

土地流轉是一種比較普遍的變相的私有化方式。幾十個農民的大量土地一起租給所謂的“種糧大戶”或者十幾個農民作為股東組成的專業合作社。“大戶”同時能夠享受政府給予的農業補貼。而很多小農由於種植小塊地沒有多少收益反而有可能賠錢。由於大量農村青壯勞動人成為農民工外出打工,而很多土地事實上閒置,因此很多外出打工和從事其他產業的農民也希望把土地流轉(租給)“大戶”。大戶依賴資本和現代化耕作,加之雇傭少數本地農民以管理農田。租期通常為十年到三十年不等。

很多大戶往往就是本地村委會成員、村主任、村支書,或者與鄉鎮官員有密切聯繫。另外也有很多在外地賺了錢的資本家回到原來的村子競選上村主任,甚至在鄉鎮擔任黨政職務,把持政權,新富階層和官僚勾結的情況屢見不鮮。

另一種增加農民的“資產”的 方式是大規模引入金融資本。現在在一些省份進行的農村土地承包經營權確權頒證。讓農民可以更容易將土地流轉到其他人手中或者抵押給銀行。同時在全國範圍給 農民宅基地上的住房頒發房產證。之前根據法律解釋由於農民的房屋是附屬在宅基地上的,而宅基地為集體所有不能抵押,因而農民的住房無法抵押。如今農民能將 房屋和土地抵押給銀行,使金融資本可以進一步進入農村土地市場。

同時在東南沿海(珠江三角洲和長江三角洲)的一些靠近大中城市的鄉村自1990年代中期到21世紀初,當地農民通過把集體土地出租給資本家建設工廠或建立開發區然後收取租金,每年可以得到可觀的分紅。其中部分的村子每個村民每年可以得到幾萬乃至幾十萬分紅或者租金。然而2004年開始中央政府“禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用於非農業建設。”(《國 務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》)後,農民直接把土地租給資本家建工廠的現象基本消失,但原先已經把地租給資本家的農民仍然可以繼續維持這種租賃關 係,並繼續得到分紅。而由於投資的資本家在當地建立工廠帶動周邊其他產業,農民通過把自家的房屋租給外來打工的農民工和相關服務行業(餐飲乃至色情等)的 方式每年也可以賺到不少錢因此成為了一批不需要工作依靠土地的食利者。當然就全國範圍而言,這些“農民”的絕對數量很少,其在農民的整體比例中更為少數。

但是,由於貧富差別、戶籍不同、政府歧視性政策和地方官僚的利用,造成這些富裕的本地農民與外來打工的農民工之間的產生各種隔閡與矛盾,並 在社會衝突尖銳的情況下,很容易轉化成為地域主義衝突,並在各種群體性事件中有所反映。如今年夏天在廣東潮州、增城和最近在浙江湖州發生的群體性騷亂事件 中,這種由於階級差別和利益差別產生的矛盾都被表現為地域衝突而擴大與扭曲。

小農的消亡

經過30年以東南沿海出口依賴經濟模式的發展,中國已經出現了2-3億在戶籍上仍然是農民,但主要通過在城市打工而維生的農民工,他們也成為中國工人階級中飽受剝削和最為主要的部分。在資本主義復辟的浪潮中,由於當局所推行的上述土地流轉和農轉非(農村戶口轉成非農村戶口)政策。當農民贏得“被剝削的自由”的同時,也將喪失原本直接擁有土地使用權(和間接擁有土地所有權)可能提供的保障;成為真正赤貧的無產階級。這在實質上不過是從原本“專制的國家佃農”變成了“資本的工資奴隸”。

為此自然也引起了廣大農民的抵制與反抗,根據社科院在今年年初的一份調查顯示,八成農民工不願意放棄農村土地而轉成城市戶口。。在浙江,放棄農村戶口轉為城市戶口的人數從2004年的57.7萬降到2009年的18.9萬,而其中2008年農轉非的只有1萬人。貴陽公安局發現98.7%的農村居民不願轉戶口。(這也在側面反映即使中國社會福利保障體系的衰弱,對農民毫無吸引力。)各地專制政府蠻橫而欺詐地徵收農村土地過程導致農民反抗不斷,在每年近20萬起的群體性事件佔據三成多的比例。

由於工業化造成的農業和工業產品之間巨大的剪刀差,使農民從事農業和進城務工之間存在巨大收入差別。平均一戶農民每年通過耕作在他們的土地上一般只能得到幾千元的收益,這還是風調雨順的好年景,如碰上大的自然災害可能顆粒無收。根據國家統計局,2010年農村居民平均年收入僅為5,919元。而所謂的農村居民中還包括了大量在外打工而戶口在農村的人。因而真正只靠種地為生的農民家庭的年收入只可能低於此水準。

如在城市裡打工,收入比在農村多幾倍。例如在東南沿海打工的農民工工資(包含加班費)很多超過兩千。巨大的收入差異導致很多勞動力從農村來到城市。甚至在農村基本看不到年輕人,特別是青年或者中年男性,農村裡只能看到老人、兒童、婦女。而被成為“386199”部隊(其中38代表婦女,61代表兒童,99代 表老人)。而很多留守在農村的家庭成員更多地依靠在外打工的家人的收入而不是依靠他們的土地。許多農村的土地荒廢閒雜,特別是那些遠離鄉鎮中心偏遠的或者 山區的土地。這也造成大量父母外出打工的留守兒童,他們通常由祖父母或者其他家庭成員代為撫養,因此很多留守兒童都存在心理和教育問題。

一方面,大量80後和90後農民進城打工,其中很多是“第二代農民工”,他們無法像他們的父輩一樣靠土地為生,很多是離開校門就直接進入廠門,在原籍老家根本沒有種過地,既不會種地也不會願意回去種地;而另一些是“農民工第二代”,他們隨著作為“第一代農民工”的父母長期成長在城市,有些甚至出生在城市,戶口本上的原籍對他們來說只是遙遠而陌生的他鄉,與他們沒有什麼直接關係,也不可能返回去從事農業。新工人群體越來越脫去農民的特徵,成為工人階級的一部分。另一方面,土地大量集中到大戶或者外來投資者(農業資本家)手中,大量農民失去土地的使用權。由於這些農民得到租金很少,遠不夠維持生活,他們只有成為真正的無產階級,通過進入城市地區打工,或者在本地打工維持生計。

由於資本主義工業化進程,農民階層在資本主義制度下是一個逐漸消亡的階層。大部分小農將轉變成純粹的無產階級,而少部分成為資產階級。

社會主義者堅決反對右派和資產階級民主派鼓吹的土地私有化,這只會導致土地集中到少數資本家、金融資本和大公司人手中。這會進一步加速貧富兩極分化,絕大多數農民會成為赤貧的無產階級而成為資本家的工資奴隸,將今天仍然在法律上“非法的”官僚和資本家非法征地與圈地合法化,從而推動資本主義復辟的進一步發展。

與此同時,我們並不支持毛派主張的回到專制官僚控制的以戶籍制度捆綁的人民公社,農民失去自由而被束縛在土地上絕不是社會主義。

我們支持在土地國有的基礎上,建立由廣大貧苦和無地農民組織的完全民主和獨立的農村自治委員會。廢除戶籍制度和強迫性的計劃生育政策,廣大 農民需要發動民主運動,並將之與工人運動相聯繫以捍衛他們的權利。在農民自願的基礎上,重建農業集體化生產。要實現大規模、可持續發展,環保的農業生產只 有通過組建自願和民主的合作社才能實現,而這需要由真正工人與貧農政府和國家資源的支持。國家應該承擔農村基本設施的建設並向農民提供免息和低息貸款。